林钧跃：谈中国信用法律立法原则和框架设计
2017年7月9日上午，在北京金龙潭大酒店，首都师范大学举办了“中国信用立法高端论坛暨首都师范大学信用立法与信用评估研究中心”成立仪式。中国市场学会信用学术委员会主任林钧跃应聘担任该中心的学术顾问，并应邀做了主题发言。林钧跃主任就中国信用立法框架设计问题做了系统论述。
中国信用法律立法原则和框架设计
林钧跃
感谢主办方的邀请，让我有机会站在这个讲坛上谈一点儿对中国信用法律框架设计的个人想法，是从征信和信用风险控制视角讲法律体系建设的问题。
首先让我们回顾一下我国过去十几年的信用立法历程。2002年中央政府启动了信用立法工作，所要起草的第一项法规叫做《征信管理条例》。当年，朱镕基总理指示成立了“建立企业和个人信用体系专题工作小组”，干具体活儿的负责人是肖钢，他当时任人总行的副行长。当然，他后来做了证监会主席。当年，这项法规的起草和修改经分成四组人的参与，包括专家学者、小组成员政府部门、征信业机构和五家商业银行，立法工作干了十年多，业内戏谑这是“十年磨一剑”。后来，这项法规终于在2013年1月21日出台了，由国务院的2013第631号令颁布。但是，出台的法规在名称上改了一个字，叫做《征信业管理条例》，是国务院法规。
早年间，我还有过一个信用立法调研历程。那是在1999年，我受中国社会科学院世经所“建立国家信用管理体系课题”的委派，去美国收集资料和拜访美国的业内大机构了，其中任务之一就是蹲在洛杉矶的帕萨迪纳法律图书馆，查找信用和征信相关的美国法律，一共找出了17个法律。2000年，中国社科院的《世界经济》杂志约稿，就在该杂志上发表了一篇题为“美国信用管理相关法律体系”的文章，该文后来有很多人引用，直到现在还有人在说这个事儿。应该说，这其中有错误，17部美国信用法律只是该国相关法律的大部分，并不完整。在2006年，我主持翻译的《世界各国信用相关法的译丛（北美卷）》出版，全文翻译了22个北美两国的信用法律，还附上了几篇立法原则、立法程序、司法解释和案例方面的文章。这部法律译丛能出版，是得到了万事达卡组织的资助。后来没有资助了，就没做成欧洲卷。因为，国务院要立信用法律，国务院法制办要操办，2000年受邀去国务院法制办讲座交流，当时主持国务院法制办的杨景宇主任对信用立法的反应很敏捷，财金司杨司长的行动也很快，法制办的四、五位同志做了不少工作。那时我个人与国务院法制办的联系挺多。
还有几位做出贡献的人和机构不能忘记，中国社科院法学所的周汉华研究员，他曾主持召开过好几届外国信用法律研讨会，编纂过外国个人信用信息保护类法律出版物。再一个就是北京大学金融信息研究中心，在2008年，该中心翻译出版了两本外国法律汇编。值得一提的是，大约在2003年，央行曾组织人翻译多个外国征信类法律，大多数是欧洲的征信法律，以内部资料形式刊出的。综上所述，这些都算是早期信用立法研究走过的历程。
下面我谈一下外国的信用和诚信法律分类。欧美日的信用相关法律可分为四大类，一类是信用投放规范类的法律，信用工具的投放是有规则的，UCC里也有非金融类的信用交易条款。还有一大类相关法律是消费者权益保护类。征信法律都归集在这一类，多是用于监管征信业务操作的法律。再就是信用信息源相关的法律，可称作是数据源或存储设施运行的规则，这样的法律有一批。最后一类是就广义的信用中介定义和监管的法律，大征信行业有十多个行业分支，规范它们的法律也有。
再具体细分下来到我们这个征信领域，我也把相关的法律分成四大类，个人信用信息保护类；信用信息开放类，或者叫做信息自由法，包括传播和使用规范；各类征信机构作业规范类；再就是对信用信息源规范类。
我们建立信用法律是有规矩的。立法基础是要有基础和层级的。在图上最底层的法律是最基础的，我们管它叫做上位法。宪法是最基础的，宪法有对人权的定义，但平时宪法我们不会动用宪法。上到第二层就是国际法，联合国有两个人权条约，《经济社会及文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》，中国政府两个条约都签了，前一个通过全国人大批准了，后一个不知道通过了没有。再上一层就是《民法典》，现在《民法总则》刚出来不久。必须依据民法对个人隐私权的法律界定，有了这个以后，才能制定《个人隐私权法》，而有了《个人隐私权法》才能定义什么是个人信息，才能制定《个人信息保护法》，或《个人信用信息保护法》。再往下走就到了征信机构作业类法律。这里所指的不仅仅是用于监管征信机构作业和服务的法律，还包括信用评级、商账追收、商业保理等等，都简单的统称为大征信类。一环套一环，立那个层级的信用法律，是有前提的，要奠定一系列的立法基础。对于信用相关的专业或专项法律的立法，社会呼吁了十几二十年。可是，不解决立法前提的问题，很多信用法律立不了，或者立不好。
相对来说，我比较熟悉美国的信用法律。说到美国信用法律的特点，我也习惯地把它们分成几大类。一类是基础类，例如《个人隐私权法》、《个人破产法》、《信息开放法》等。第二类是消费者保护类信用法律，例如《公平信用报告法》和《平等信用机会法》等，或许还该加上有关线上商誉和反欺诈类的法律。征信类的法律要细致地规范征信机构作业，例如征信报告生产流程、信用记录，包括主客观性的两类征信报告，征信报告传播使用，信用信息存储设施，信用信息源管控。用于监管信用投放类的法律，我们都认为那都该是央行管的，其实不然，信用投放有时会产生在瞬时或短期内增发货币的效果，不加以预防和控制是很危险的，或能触发系统性的金融风险。不论是金融类信用工具投放，还是商业类的赊销或换货，性质上都属于信用投放，如果不进行控制，可能会给金融稳定捅娄子，我国当学美国早期的做法，立一个《信用控制法》。另外，金融信用投放还存在公平正义的问题，对弱势群体的信用投放应当适当地倾斜。比如说借鉴美国《社区再投资法》中的一些法律条款等。
美国的消费者保护法类下面有个公平法系列，包括上世纪60年代初就颁布的《诚信借贷法》，还有《公平信用报告法》、《平等信用机会法》、《公平债务催收作业法》等等。以《公平信用报告法》举例，当年美国人立法时的考虑，他们为什么要立这个法？这个法一共修了三次，每次需要解决的问题是什么？《法律译丛》的北美卷里面都有答案吗，时间有限，我就不详细讲了。在2005年，我们曾经去美国东岸，拜访过美国的国会议员、参与征信法律立法的法学家，还有律师，以及美国全国信用管理协会的院外活动者，了解过这些人的立这个法的初衷。
综上所述，信用法律体系中应包括对信用管理行业的所有分支作业进行法律规范。这个行业的名称不统一，也称大征信业或信用服务业，编制信用国标定术语时争议很大。有的信用法律是急需的，或许可以以国务院法制办的法规，或者政府部门规章的形式先出来解决问题。当然，最好还是由全国人大负责立法，因为它没有部门利益。
在信用管理行业里，企业征信、个人征信、大数据征信、互联网征信是调查类机构，非调查类的机构有信用评级和诚信评价，还有信用评分建模、评价指标构建、算法服务、信用体系设计这样的技术服务类机构。属于金融类的机构有信用保险和商业保理。非金融类的服务机构有商账追收、信用担保，或许还有信用修复。在北美通常不能提信用修复，虽然美国有个《信用修复机构法》，但能提供的合法服务少之又少。即使这样，信用修复服务还是在有些州被禁止，对信用修复机构的广告也限制得很死。另外，我国还有一个比较特殊的情况，就是建了两个公共征信系统，一个是央行的金融信用信息基础数据库，另一个是国家发改委负责建设的全国信用信息共享平台，它的所有、性质、运行、资金支持、收费允许否？范围属于商业诚信还是政务诚信？这些都需要有法律规定。但是，这可能不需要全国人大来立法，反而是用国务院法规比较合适。
中国信用法律体系建设的重要影响因素有几个。第一个影响因素，也是最大的影响因素，就是中共中央的一项决定，它涉及到定义信用法律体系的边界。2012年11月，中共十七届六中全会把社会信用体系的覆盖范围扩大了许多，从商务扩大到政务、社会和司法领域，我从来都认为这是社会信用体系建设的一个转折点。这种做法是中国特色，是有道理的。美国的信用相关法律多是归到消费者保护法类，落脚点是我们定义的商务诚信领域。而在我国则不同，信用立法还可能涉及其他领域和类别，特别是商务和社会两大类信用法律体系设计要综合考虑。覆盖政务诚信和司法公信的信用法律是另一大类，恐怕是该是独立的，自成体系的。
第二个重要影响因素是社会体制改革，从政府角度看还有治理社会的法律依据问题。我国的社会体制改革其实已经悄悄拉开了序幕，虽然最高领导的嘴里还没有完整地说出这个词。大家都知道，经济体制改革始于1979年，是先行的。政治体制改革一直在慢慢地推进。而社会体制改革已经有了呼声和动作，但依我国的体制，须得有中共中央决议的依据。我相信领导人迟早会说出这个词的。因为我们的信用管理行业渗透到这几个领域程度很深，除了政治体制改革与行业提供的服务不太有关系之外，剩下三个领域都或深或浅渗进去了，只等着政府提出明确的需求。因此，社会体制改革是一个考虑的因素，社会信用体系建设部际联席会议牵头单位可能会想到这一块，但是该怎么做还是不会主动发挥的，还提不到具体设计。围绕这个因素的社会信用体系建设工作，超出了本期《规划纲要》的范围，但该为编制下2020年之后的下一个五年规划做些考虑和技术储备。
第三个影响因素是大数据环境下的互联网征信和大数据征信，二者在技术和服务上布条，但监管方式该是大同小异的。所谓的大数据征信，在我国已经发展到了肆无忌惮的程度，这对社会经济发展有利有弊。比较我国和欧洲在电子商务的发展历程，信息适当开放得大些是有好处的，让我国的电子商务领先世界，相适应的数据环境是根本，这是有利的一面。但是，从政治角度考虑问题则不然，会发现弊病。要统治一个国家，信息开放越少对统治者越有利。因此，政府需要建立一种平衡，在经济发展和政治稳定之间找出一个平衡点。关于这一点，信用法律框架设计是要考虑的。这两年我在不同场合总是提一件事儿，就是社会信用体系建设怎么样延伸到网络空间，不仅仅是电子商务，网媒和互金。社会信用体系怎样延伸到后两个领域，是要考虑的问题。
最后还有一个问题，或者说是一个重要的影响因素。我研究近七年来的信用工具投放数据发现，我国的信用投放是不均衡的，缺乏公平公正性。我在这里要提那个“李克强之问”，也就是“胡焕庸线”。大家看这张图，胡焕庸线的左边是落后地区，右边是发达地区，李克强总理在问，这条线在上世纪30年代就被划出来了，80多年过去了，现在的中国的情况还是一样，该怎么样破解它。胡焕庸线现在还是有意义的，从信用投放量看，在左边西北部地区，这些年的信用投放，企业信贷和消费信贷，我只有银行的数据，包括信用卡投放量远低于东部的，大约是五倍的差距。也就是说，东部的金融信用投放量五倍于西部，这是个极大的社会问题。我们曾对全国285个地级以上上城市人均GDP变化和人均消费信用占有额度研究发现，信用是嫌贫爱富的，金融信用是这样，商业信用赊销换货也是这样，其实全世界都一样。如果任由信用工具在市场自由投放，就是对落后地区，在地域上或者不同社会阶层的投放不均匀，使信用成为拉大“基尼系数”的主要元凶之一。在我国市场上，东高西低信用投放不均匀，或早或晚，定会产生严重的社会问题。比如，信用投放不均匀造成了弱势群众在信用知识观念和生活应用上落后于时代，也是阻碍了底层社会向上层迁移的一道藩篱，使信用投放成为拉动贫富差距和阶层意识的帮凶。所以，信用法律的立法者要注意这个问题，要为解决或缓解这个问题立法。这种情况外国也有，有外国的法律可以借鉴。
上面提到的影响因素，不见得是政府已经顾及到的。在思考立法问题方面，我们研究人员出谋划策要有个提前量，比政府决策提前五年十年，必须走在政府的前面，要提示政府，而不是做事后诸葛亮，做解释政府政策的事情。我们经常提及一些想法和预测，可以看五年十年以后政府或社会是不是接受了。
中国现阶段社会经济发展的特殊性和问题的本质，立法者应该有清醒的认识，它影响到信用法律框架设计。我个人的看法，应优先考虑立法的信用法律有四类，不是完全依据理论进行分类，而是更多地考虑了实际需要。第一类是上位法，急需解决《个人隐私权法》和《个人破产法》问题。关于征信类的法律，我列了几个，一个是《个人信息保护法》，当然还有与之相对应的还有《信用信息公开法》，这两个法应该一起立。《征信机构作业法》要包含大数据征信和互联网征信的定义和作业规则。目前的黑名单公示制度有许多不统一和不协调，政府部门规章解决不了这个问题，迫切需要立一个类似《失信记录公示法》的国务院法规。信用投放类的法律，我呼吁国家发改委和人总行重视这事儿，我国需要一部《信用控制法》。信用不是投放越多越好，我们要考虑我国现阶段的经济发展，投放量控制和均衡投放问题非常重要，这不是监管问题，是为信用投放的宏观调控提供指南和法律依据。还有，《公平信用投放法》是该立的法律，信用工具的投放一定要公平。《金融机构公平授信法》和《平等信用机会法》也很重要，对不同类型和所有权的企业一视同仁，对来自不同社会阶层的消费者要有不同程度的倾斜。就当前草根金融发展状况看，《小额信贷作业法》该立法，法律条款也要包括互联网金融方面。其他该立的法律还有《公正评级作业法》、《商业保理作业法》和《债务催收和追收作业法》等。需要联动修改的法律更多，在《信用法典》下联动修改的法律有《统计法》和《担保法》等等，恐怕有几十个法律要修。当然，这是我个人的看法。
再次感谢首都师范大学，祝贺首都师范大学信用立法与信用评估研究中心成立，预祝研究中心走向成功，谢谢大家。